政府应对重大工业事故危机管理问题与对策

　
    重大工业事故是指高危行业、高危企业事故所造成的灾难性危机事件，如核事故、电力事故、石油事故、天然气、煤气事故、化学污染、火灾、爆炸等灾难性事件。重大工业事故社会危害严重，受灾人口巨大，波及面广，影响时间久远。针对国内外重大工业事故灾例，总结国内外重大工业事故危机应对问题与策略，提高我国重大工业事故危机管理水平，将有助于社会稳定和谐、人民安康幸福。

　　一、重大工业事故致灾因素及问题分析

　　总结国内外重大工业事故经验教训可将致灾因素及问题归纳为：

　　1.项目选址不科学、技术缺陷、设备老化等形成致灾因素。日本福岛第一核电厂1号反应炉1971年开始运转，运行时间将近40年，严重老化。日本很多核电设备都已是“超期服役”，使用寿命接近或超过25至30年的最长年限。包括反应堆压力容器的中性子脆化、热交换区气体废弃物处理系统出现腐蚀等。抗震标准老化也为事故埋下了隐患。［1］

　　2013年“11·22”青岛漏油爆炸案反应出的问题与教训是在城市规划市政建设中高危行业管线离居民区太近，甚至输油管线离居民区最近距离仅5米，另外，高危输油管道与排水管网规划布置不合理也增加了风险因素。

　　2.管理混乱留下致灾隐患。2010年4月墨西哥湾英国石油公司石油泄漏案的调查结果显示，政府缺乏监管也是一重大原因。负责出租钻井平台的政府矿产管理局的监管人员玩忽职守，对有关安全警告置若罔闻，收受被监管公司的礼物，甚至与石油公司员工发生性关系。管理局曾允许被监管的石油公司用铅笔自行填写检查报告。

　　2014年8月2日江苏昆山爆炸案致79人遇难，伤者187名。事故原因表明：地方政府盲目追求黑色GDP，疏于对外商监管；企业对粉尘作业危险性认识不足，安全管理规章制度不健全；作业现场通风、除尘、防火防爆等安全设备设施不完善，事发前除尘机有故障，且有火源，监管不到位；企业安全教育培训工作不力，工人不知粉尘遇明火会爆炸。

　　3.高危行业因自然灾害引发的次生灾害因素。如石化行业具有易燃、易爆、有毒和腐蚀的特性，很多设备还处于高温高压工作条件，压力容器、塔、机泵、冷换设备等星罗棋布，管线纵横交错，油品贮罐比较集中。一旦遭到5级以上破坏性地震，石化企业孕育着极大危险性。又如，随着工业化进程不断加剧，危险化学品产量不断增加，生产规模日益扩大，生产、储存装置日益大型化，高能量、高毒性的危险化学品装置、设施日益增多，化工园区不断出现，构成危险化学品重大危险源的数量也日益增多。

　　4.缺乏可操作性预案，临机应对慌乱低效。1989年美国埃克森公司油轮搁浅并泄油，造成阿拉斯加海峡严重污染。企业与政府都缺少临机处断预案导致救灾迟延。埃克森公司没有采取应急措施,如派高层人员亲临现场、指定负责善后的人员，并向公众沟通事件的原委、公司的解决办法等等，没有在危机发生24小时内在纽约建立危机管理指挥中心收集信息，并组建临时专业智囊团，没有建立政府联络办公室，并要求政府支持，没有危机管理预案。灾情发生一个多月后，埃克森公司还在混乱的危机中。

　　5.危机信息阻滞或瞒情不报，危机信息发布及沟通渠道不畅。1986年切尔诺贝利出事后， 初期报道只是说核电站发生了火灾，并没有如实说明发生了核泄漏事故。在事故后48小时，一些距离核电站很近的村庄才开始疏散，此种不透明的做法导致周边国家政府无法及时通知本国居民及时采取措施防范空气中核元素的漂移扩散。

　　2011年3月11日日本福岛第一核电站发生核事故，日本将此次事故评估为“4级”。2011年3月18日晚，日本又将日本福岛核电站核事故等级从4级提高为5级。而国际社会多国专业机构及专家普遍认为福岛核电站核事故等级在6级以上。［2］

　　6.灾发后的快速反应迟缓、救援不力，危机应对有误，未能及时控制灾情。2010年英国石油公司“深水地平线”钻井平台在墨西哥湾海域爆炸沉没，平台下方的油井每天泄漏大约5000桶原油。近3个月内超过160公里的海岸受到泄漏原油的污染，迟延救灾大大影响政府公信力。行动迟缓的美国政府和控油不利的英国石油公司成为众矢之的。由于泄漏油井迟迟得不到封堵，奥巴马政府面临巨大外界压力，其执政能力受到质疑。美国有线电视新闻网民意调查公司最新数据显示，51％的美国民众对奥巴马处理这场漏油事件的方式表示不满，60%的受访者认为政府没有能力避免今后再度发生类似事件。［3］

　　2013年11月22日青岛漏油爆炸案中，从凌晨3点漏油到上午10点半爆炸，7个多小时内政府未发布公开预警信息及警报，未能让公众采取规避措施而增加了伤亡，实为教训。

　　二、制定工业减灾规划，定期排查风险源

　　针对上述重大工业事故致灾因素及问题分析，建议政府构建预防性减灾应对职能，主要应体现在以下方面：

　　各级政府应与企业协作，监督并与企业共同制定辖区内高危企业重大工业事故中长期减灾规划。上述高危行业，如核工业、电力、石油石化、天然气煤气、化工、生物制药等行业的减灾规划主要内容应包括：灾害应急管理体制及模式，应急指挥平台、风险隐患分析系统，应急信息管理与辅助决策系统、应急共享基础数据库、监测预警系统、应急信息共享交换服务平台、减灾预警系统建设，公众报警服务体系、灾害应急保障体系建设和应急资源管理基础工作，专业应急抢险救援队伍建设，应急避难场所的规划与建设、建立大型专用应急设备和救灾物资储备等内容。减灾规划按技术内容又可分为地质减灾规划、建(构)筑物减灾规划、基础设施减灾规划、次生灾害减灾规划、环境污染减灾规划、火灾爆炸减灾规划等。

　　各级政府应建立重大工业事故风险评估体系，对可能发生的重大工业事故进行综合性评估，减少重大工业事故的发生，最大限度地减轻重大工业事故的影响。各级政府应制定并及时更新行业、企业安全生产、安全运营标准，对高危行业企业严审资质，严格把关，加强安全生产监管。对产能过剩、高危、污染严重、设备落后老旧项目采取产业升级、关停并转、迁出人口稠密区等方式，从源头上治理危险源。如对“小矿山”、“黑煤矿”的限制、禁止开采，会大大减少矿山安全事故。

　　政府日常管理职能中的一项重要工作是居安思危未雨绸缪，定期排查本辖区内高危行业、高危企业、高危项目安全生产安全运行情况。《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条规定：县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。 省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。 县级以上地方各级人民政府应当按照国家规定及时向社会公布危险源、危险区域。

　　三、完善演练救灾应急预案

　　我国应对灾害危机及社会危机的一贯政策是，不仅重事中、事后抗救，而且重事前预防。各级政府应根据本地区特殊情况，对重大突发性危机事件预测和监测，定期进行情况通报和会商制度，建立重大突发性危机事件预警机制。贯彻预防为主原则，从危机管理的角度及以往重大突发性危机事件的案例看，危机从潜在到发生、产生巨大危害性后果有其过程，如在危机潜伏期尽早识别危机，把危机消灭在萌芽状态，对于其后防范危机、控制危机有决定性意义。

　　重大工业事故灾害预防工作中一项重要内容是制定全面细致、具有可操作性的危机处理预案。平时备有周密严谨的危机应对预案，一旦危机发生，即刻启动预案将大大有助抗救危机，减少损失，恢复常态。定期修订、评估、检验预案合理性，可行性及效果，这不仅是政府常态管理下的重要任务，也是衡量政府管理绩效的指标和强制性法律责任。如政府怠于编制应急预案，不能按期检查本级和下级政府危机预案的制定、评估、演习，应承担相应行政责任与法律责任。

　　重大工业事故灾难预案内容应包括：（1）危机预测预警机制；（2）指挥机构的职权、任务、职责、协调处理危机的方式及工作方案，如中央或地方政府应急指挥机构职责、权限，协调方式，甚至细化到各部门、各岗位、各项任务具体负责人的电话号码；（3）危机应对信息网络的设计、信息整合及通报制度；（4）处理突发事件机构、救援职能及调用方案；（5）紧急通讯系统的启用，中央、地方及军队通讯设备及能力的综合统筹；（6）交通运输设施及能力的恢复；交通管制；（7）新闻管制；通讯管制；电信管制；（8）工程抢险及生命线工程（水、电、气、道路）的恢复；（9）危险物质处理及防止次生灾害；（10）消防队伍配置及调用方案；（11）突发事件现场管制；出入境管制；（12）物资支援计划，应急设备的调度；（13）社会治安管制；市场管制；（14）卫生及医疗服务，医疗力量统筹；（15）应对重大紧急突发事件的其他内容。

　　目前我国各级政府重大工业事故应急预案的制定缺乏充分的工业事故风险和应急能力评估，制定过程不够科学。预案内容相对简单，很多内容表示都只是一般的管理要求，有些应急预案并未完全设计预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复四个阶段；此外，应急救援和协调机制方面的可操作性不强，很多解决方法和措施不具体，责任不明确，保障措施单一。

　　应特别重视前瞻性预测、预警新型重大工业事故风险及完善预案。2003年8月美国及加拿大大面积停电导致航空、道路交通全面瘫痪，纽约几百万市民无法回家，滞留地铁、车站、大街等公共场所。2012年7月印度大面积停电影响3.7亿人。美加大停电之所以发生，一个很重要的诱因就是干旱天气的发生。强烈的干旱之后，水电供应不上。我国虽然有着中央集权式国家电网的强大供电平台，使我国建国后未出现像美国、加拿大、印度那样灾难性停电事故，但我们仍应前瞻性地看到过去没发生不代表今后不会发生，过去我们总是发生一次危机总结一次教训，危机管理的要旨更重要的是，思考未来可能发生的危机。地方政府仍应居安思危未雨绸缪制定局部地区停电应急处理预案。特别是应考虑医院、地铁、城市交通应对大面积停电的措施。如停电将发生供水紧张，我国城市高层住宅楼此问题将更严重，一旦停电，居民供水将是考验政府应急管理的重要内容，如何保障大面积停电情况下食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应是政府应对大面积停电事故的应急预案内容。

　　最后，救灾预案还有两个问题，一是救灾预案不能停留在纸上谈兵阶段，应定期演练在实战中评估诊断其缺陷，不断完善修改。二是预案中应建立各级政府内协调联动机制，即各职能部门相关人员组成的小组委员会制。因各级政府辖区内可能存在着不同行业企业，石油、电力、冶金、化工、天然气、核工业等不同企业都有自己的专业救灾技术队伍和力量，一旦辖区内灾发，不同行业救灾力量之高效协调配置是以往救灾活动中的难题。所以应在政府内建立一个协调机制，以在应急救灾中协调各部门资源和救灾力量。

　　四、灾情发布公开化与法制化

　　建立健全危机信息公开制度。这一制度的理论基础在于现代宪政体制下的公民知情权和行政信息共享的原则。政府决策要靠信息真实、及时、全面、准确。如信息阻滞，贻误应急反应，将失去最佳挽救危机遏制损失的时机。应对危机需民众参与，建立重大突发事件应急报告制度和信息发布制度是提高我国危机管理水平的重大措施，也是责任政府依法行政的题中应有之义。

　　近年来，我国一直加快重大突发性事件信息发布公开化、法制化。2007年11月1日开始施行《中华人民共和国突发事件应对法》，2008年5月1日开始实施《环境信息公开办法试行》、《政府信息公开条例》彰显了中央政府要求通过信息公开维护公众利益的决心。

　　《中华人民共和国突发事件应对法》第39条规定：“地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。”

　　可以预警的工业事故灾难的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理。及时按照有关规定向社会发布可能受到工业事故危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话等。及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。

　　审批过的预警信息统一通过政府工业事故预警信息发布系统及时、免费向公众发布。可借鉴我国已建立的“重大气象灾害预警信息发布制度”， 目前中国气象局分别与中国联通、中国电信签订了战略合作协议，明确规定了气象灾害预警信息发布制度。政府可委托各基础电信运营商第一时间安排免费发送重大工业事故信息。其他任何组织和个人不得向社会发布预警信息。各级广电、新闻出版、通信主管部门负责建立预警信息“绿色通道”，确保多途径、多手段第一时间无偿向公众发布工业事故预警信息。

　　此外，建立并严格执行工业灾难事故信息发布责任机制，未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期措施，导致损害发生的，迟报、谎报、瞒报、漏报有关重大工业事故信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分及追究法律责任。

　　五、灾发后的快速反应与救援

　　针对上述灾例及问题，建议我国各级政府吸取教训并完善重大工业事故应急救援措施：

　　1.政府应快速反应及时介入，转变理念，不要认为工业事故救灾只是企业内部的事。奥巴马政府在漏油事故危机应对上相对迟缓，事故发生之初，政府没有认识到危机的严重性，对英国石油公司大加批评并称应由其担负全部责任。灾发后政府应在第一时间第一场合主动介入与企业沟通，给予企业必要物质支援，帮助企业做出应急反应。2011年7月我国渤海蓬莱19-3油田不仅泄漏了大量的原油,在长达三个月的时间里,致使5500平方公里的海域受到污染,870平方公里的海洋水质成为劣质水。水产养殖户蒙受巨大损失,海洋生物系统遭受严重破坏。该事件一方面反应出企业道德缺失，一方面也反应出我政府对重大工业事故紧急应对还应改进。

　　2.迅速、真实、全面公布灾情，本着以人为本、尊重生命、保护生命的最高原则及时疏导转移灾民，撤离危险区。疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所。禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施。“11·22”青岛漏油爆炸案中事故发生后处置不当，企业及政府未按规定采取设置警戒区、封闭道路、通知疏散人员等预防措施，造成事故损失严重。

　　3.实施紧急社会治安管制、道路交通管制，防止不法分子趁火打劫现象，维护社会秩序稳定。依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序，维护社会治安。

　　4.保证物质支援，灾发后政府应协助企业应对重大工业事故，确保各种物资、设备、资金、药品、生活必需品的供应及发放。必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，由中央或地方应急救灾指挥机构统一协调配置全社会救灾力量，请求其他地方政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求相关企业生产、供应生活必需品和应急救援物资，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。

　　5.防止次生灾害，灾发后政府应及时与企业沟通，督促指导监督高危行业企业单位，对可能发生或已经发生次生灾害的地点和设施采取紧急处置措施，并加强监视、控制，及时实施各种工程性措施。

　　6.国家应建立应急战略储备基地，储存必要油、煤以确保在发生自然灾害断电时，为电厂提供应急煤炭。

　　参考文献

　　［1］百度文库：日本福岛核事故经过以及对中国的影响〔EB/OL〕.百度网,wenku.baidu.com/view/6705be33ee06eff.2012-1-10.

　　［2］ 百度百科：日本地震和泄漏〔EB/OL〕.百度网,baike.baidu.com/link?url=b8jLl_o4mC9ed9uQ... 2013-06-25.

　　［3］360百科：墨西哥湾漏油事件〔EB/OL〕.360搜索网,baike.so.com/doc/5795927.html 2013-09-03.