中国当前的页岩气政策

【中国泵阀商务网 政策法规】2012年3月，政府四部委联合发布《页岩气“十二五”发展规划》。2013年10月，国家能源局发布页岩气产业政策文件，将页岩气开发列为国家战略性新兴产业。
　　
　　这一系列的政策包括提供财政和研发资金支持以促进页岩气开发，开放市场准入，改革天然气定价制度和管道运输。下面依次简要讨论各项政策。
　　　（一）开放市场准入
　　
　　首先简要说明中国油气行业的状况。三大垂直一体化国有石油企业——中石油、中石化和中海油基本垄断了中国油气行业的生产、服务和运输。这三家企业由中国政府控股，公司高管由中央政府直接任命，他们身兼两职，受到经济和政治双方面的激励。
　　
　　中国中央政府拥有开采石油和天然气的矿权。地权独立于矿权，城镇土地由国家所有，但在农村和郊区为集体所有。根据中国的油气矿权政策，国有石油企业要在国土资源部登记注册其油气资源区块，到期不投资将被收回。但后一条限制条件从未执行。
　　
　　潜在储量最高的页岩气储备中，近80%都与常规油气储备重叠，而重叠区域的探矿权已被授予国有石油企业。这些生产区块被国有石油企业掌握意味着新进入者无门而入，导致页岩气行业的竞争远低于美国。在美国，页岩气的开发者是那些甘冒风险、不无莽撞的企业家。而在中国，即使是三家国有石油企业中规模最小且历来从事海上油气生产的中海油，也难以在页岩气领域同中石油和中石化竞争。
　　
　　所以，中国若要在页岩气行业引入更多竞争，至关重要的一点就是向新入行者开放进入市场的机会。实际上，这正是政府最明显的政策举措之一。
　　
　　作为落实该政策的第一步，国土资源部于2011年6月进行了首轮页岩气区块的招标，共有6家公司受邀参加四个页岩气区块的投标，包括三家国有石油企业、一家省级石油公司，以及两家国有煤层气公司。最后，中石化和一家煤层气公司各投得一个区块。
　　
　　第二步是国务院2011年12月批准页岩气成为一个新的独立矿种。此举一方面允许国有石油企业继续保有其常规油气资源，另一方面也允许国土资源部向包括私有企业在内的新进入者开放页岩气开发市场。
　　
　　第三个重要步骤是国土资源部于2012年9月进行的第二轮招标，这次招标包括了不与常规油气资源重叠的20个页岩气区块。虽然普遍认为这轮招标的大部分区块的地质条件和基础设施条件都不及国有石油企业已经拥有的区块，但这轮招标基本上向所有注册资金3亿元人民币（5000万美元）以上的国内公司（以及由国内公司控股的合营公司）开放。12月初，国土资源部公布83家投标企业中共有16家中标，得到20个招标区块中的19个。
　　
　　但是，这个招标结果多少有点奇特。首先，国有石油企业没有中标任何一个区块，而中标企业则没有一家有油气勘探和开发经验。有些中标企业从事发电业务，有些是能源投资公司，还有一些企业在投标前几个月刚刚创立。其次，中标企业每个区块的平均承诺投资额是6.70亿元人民币（1.10亿美元），远高于每区块最低9000万元人民币（1500万美元）的要求。
　　
　　（二）财政激励
　　
　　2012年11月，中国财政部和国家能源局联合发出通告，在2013年到2015年期间向页岩气生产提供1.81美元/千立方英尺的财政补贴，但通告中对页岩气界定标准却过于严格。根据一位国土资源部官员的看法，符合补贴标准的页岩气只有5-7万亿立方米，而国土资源部估算的中国页岩气资源总量为25万亿立方米。补贴期限也较短，但通告也表示，根据页岩气发展的情况，补贴期限也许可以延长到2015年之后。
　　
　　国家能源局公布的页岩气产业政策还包含了其他财政支持。首先，页岩气开发的两类矿业资源费将被削减或免除。其次，进口国内无法自制的设备将免除关税。第三，政府还将研究进一步的税收优惠政策。然而，政府各部委之间似乎对页岩气财政支持存在分歧。据报道，财政部坚持认为现有财政政策已经能够满足中国页岩气发展所需，不会再提供更多的优惠财政政策。
　　
　　（三）研发
　　
　　《页岩气发展规划（2011-2015）》笼统提及了研发政策，但没有包括具体细节。规划称，政府旨在加大对中国页岩气资源调查评估的资金投入，将页岩气关键技术列为国家科技重点项目。规划进一步指出，政府旨在加强国家页岩气发展研发中心和其他页岩气重点实验室的建设，并建立页岩气示范区域。页岩气发展研发中心已于2010年成立，隶属中石油旗下的中国石油勘探开发研究院。
　　
　　规划中的一些内容并非全新推出的。中国政府已经通过“国家重点基础研究发展计划（973计划）”和其他几项重大科技资金扶持计划，为几个大型页岩气研发项目提供了支持。实际上，五年规划中的大部分内容就是国家能源局2011年12月发布的《国家能源科技“十二五”规划》中的内容。
　　
　　规划中细节不明确可能反映了大部分研发将来自国有石油企业这样一个事实，因为他们基本上垄断了油气勘探和生产领域。这也意味着研发开支也主要将由这些公司承担，而不是中央直接拨款。总的来看，政府是在推动这些公司采用最先进的技术。
　　
　　（四）天然气定价
　　
　　长期以来，中国政府制定的常规天然气和致密气价格一直低于市场均衡价格。国内天然气价格也低于进口价。因此，天然气短缺的情况时有发生。有鉴于此，中国已经启动天然气定价制度改革。根据国家发改委2013年6月公布的新定价机制，省级特定城市的门站最高限价将与两类替代燃料（燃料油和液化石油气）的进口价挂钩，基本上是将天然气价格与油料价格挂钩的定价机制。
　　
　　但是，这套定价机制仅适用于增量气（而不是存量气）和非居民用气。这套过渡性定价机制与最终目标仍有很大距离，即天然气井口价均由市场决定，政府仅监管管道运输价格。
　　
　　不过，这套定价机制仍然是向前迈进了一步。页岩气井口价已经放开，尽管门站价仍根据销售和运输方式的不同而受制于最高限价。
　　
　　（五）管道
　　
　　天然气管道基础设施不足和现有管道不开放常被归咎为页岩气发展的障碍。这种现状在一定程度上是国有石油企业拥有并经营几乎所有主要管道所致。
　　
　　2014年2月，国家发改委公布关于天然气基础设施开发和经营新政策，要求管道运营商保持独立的账户，将未使用的管道运营资格在公平和非歧视的基础上向新客户开放。这是一项有限的管道开放政策——新客户只能得到现有客户和管道运营商当前没有使用的那部分运力。

(来源：财新网)