强制性碳排放目标纳入“十三五”规划

《中美气候变化联合声明》宣布我国计划在2030年左右实现二氧化碳排放峰值，明确了应对气候变化低碳发展的战略方向，也给节能减排提出新的挑战。中国应在“十三五”规划中纳入强制性碳排放总量控制目标，以保障碳排放峰值目标的实现，并为未来节能减排最关键的十五年制定更有针对性的低碳发展政策路线图；碳排放总量目标的实施将使得政府监管和市场手段的结合更加科学有效；通过科学的设计、实施碳排放总量控制目标，引导各领域节能减排行动，并利用经济和法律手段，倒逼绿色低碳经济转型，从根本上解决环境问题。

“十三五”碳排放总量控制目标的量化已经有比较充分的依据。诸多研究表明，中国2030年的能源相关碳排放达到峰值时总量约在110亿吨左右。其中，根据“煤炭消费总量控制”研究课题组的模型模拟情景，可以推算出“十三五”末2020年的碳排放总量控制目标在105亿吨左右。因此，建议“十三五”能源相关碳排放总量设定以此为参考。

在保障措施方面，首先，碳排放总量控制目标的分解应结合地区和行业发展特点，与强度目标形成双管双控。具体实施中，可以根据“十二五”碳强度目标分配实施的经验和国家经济转型战略，首先确定主要行业碳排放总量控制目标，再根据地区产业结构特点和发展阶段确定行政区划内碳排放总量控制目标。总量控制目标的分解和强度目标的分解既有相似性又有所不同。强度下降主要和经济发展阶段相关，考虑强度下降潜力又不能鞭打快牛。总量目标除了考虑发展阶段，更要考虑国家主体功能区划特点。在某些生态脆弱限制发展的地区和有淘汰落后产能需求的地区，即使碳强度有很大的下降空间，碳排放总量控制目标也应该严格控制。

其次，基于碳排放总量控制目标确定国家碳市场配额总量。未来国家碳市场的覆盖范围还没有完全确定，比较可能的方式是按排放量将主要行业的重点排放源纳入其中，排放配额的分配拟考虑历史排放法与行业基准法等方法。碳排放总量控制目标是确定国家碳市场配额的基础，后者是前者通过市场化手段控制和减排的组成部分。将碳市场配额总量与碳排放总量控制目标相结合，既有利于创造长期稳定的政策信号，促进碳市场健康发展；也有利于精细管理与政策设计，逐渐完善碳总量控制实施机制。

再次，鼓励有条件的地区2020年达到峰值。为实现2030年左右的国家碳排放峰值目标，部分区域可能需要在2020年就迎来碳排放峰值。

最后，通过制度创新，厘清排放主体和责任主体。以往将碳强度指标分配给省、市等地方政府，而实际排放源是企业，而省、市等地方政府如何管理企业履行碳排放控制目标缺少制度基础，客观上存在排放主体与责任主体错配的问题。未来国家碳市场的设计与实施，可以覆盖主要行业的碳排放源。针对碳市场以外的行业企业等排放源，还需要通过法律法规规范考核体系和建立激励机制，促使政府和碳排放主体能够采用更多灵活方式实现达标排放，使地方政府更好地行使监管职责，排放主体更有动力地实施节能减排。